La Evaluación del Impacto Ambiental: una forma de control sobre la actividad administrativa del Estado

Belkis Hechavarría Despaigne

ARTÍCULO DE REFLEXIÓN

Ecovida, julio-diciembre 2015; 5(2): 189-203

La Evaluación del Impacto Ambiental: una forma de control sobre la actividad administrativa del Estado

Environmental Impact Assessment: a control form over the state administrative activity

Belkis Hechavarría Despaigne

Delegación Territorial del CITMA. Santiago de Cuba. Correo electrónico: biky@citmasc.ciges.inf.cu

RESUMEN

La presente ponencia se fundamenta en una breve referencia teórica, que ilustre en torno a las concepciones genéricas de la Evaluación del Impacto Ambiental como una forma de Control preventivo de la actividad administrativa del Estado, actividad de Control Ambiental que es ejercida por la Administración Pública. Mientras que por los Órganos Jurisdiccionales las salas de lo Económico de los Tribunales Provinciales Populares y la Sala Económica del Tribunal Supremo Popular- , conforme a la vigente Ley de Trámites, son competentes para conocer por los daños ambientales o el incumplimiento de la legislación en materia ambiental. La Evaluación de Impacto Ambiental, tiene el propósito primordial, proteger el medio ambiente y, a ese fin debe valorar y proporcionar la información de los probables efectos ambientales a los encargados de tomar decisiones en forma tal que permita, de ser necesario, probar, aprobar condicionadamente o denegar la ejecución de un proyecto de obra o actividad, estableciendo los procedimientos adecuados a esos fines.

Palabras clave: Control, Administración Pública, Evaluación de Impacto Ambiental, Órganos Jurisdiccionales.

ABSTRACT

This paper is based on a brief theoretical framework, that illustrate the generic concepts around the of Environmental Impact Assessment as a form of preventive control of the administrative activity of the State, activity of the Environmental Control which is done by the Public Administration. Meanwhile the Jurisdictional organs, Provincial Economical Popular Court and the Economical Court of the Supreme Popular Court according to the slept in force law, they are qualified of the legislation in environmental matter. The Environmental Impact Assessment has a main purpose, to protect the environment and to give information about the probable environment effect to the person in charge to take decision anyway if necessary, test, to approve, conditionally or deny the execution of a building project or activity, establishing appropriate procedures for these purposes.

Key words: Control, Public Administration, Environmental Impact Assessment, jurisdictional.

INTRODUCCIÓN

Entre las formas de aplicación de las relaciones jerárquica entre los órganos administrativos están: la dirección administrativa, la orientación, la supervisión, la inspección de asuntos, la resolución, la disciplina y el control¹.

El control, se fundamenta en la legalidad socialista, por ello requiere imperativamente que todos los órganos administrativos actúen y se mantengan dentro de su esfera de competencia. A ese fin se dotan a determinados órganos de la potestad de suspender y privar de ejecución los actos de otros órganos, en razón a que estos al producirlos no se han ajustado al mandato de la ley. Esta potestad implica, la de sustituir la voluntad del órgano controlado, por la del órgano controlador y así, al producirse la suspensión y como consecuencia de ella, debe el primero emitir un nuevo acto ajustado a la ley.

En ocasiones, el órgano controlador no es superior jerárquico del controlado, al tratarse de un órgano que tiene como función principal ejercer el control sobre los actos de otros órganos que no le están subordinados en razón de la materia sobre la que recae el acto. Son estos los denominados organismos rectores de una rama, subrama o actividad².

La expresión «evaluación de impacto ambiental» constituye en el español como en otros idiomas, una versión literal de la denominación adoptada por la NEPA (National Enviromental Policy Act) Norteamericana para una nueva institución de control ambiental rápidamente consolidada, desde el momento de su aceptación y reconocimiento internacional.

Una visión doctrinal, apoyada por una reseña histórica abordada desde la realidad cubana, posibilita concentrar como el objetivo del presente trabajo, valorar el control sobre la actividad administrativa del Estado, como un instrumento de la gestión ambiental para el cuidado y protección del medio ambiente de la acción antrópica.

El marco conceptual, se fijó a partir del tratamiento de diferentes criterios doctrinales, con el apoyo en los métodos generales de investigación científica como: histórico-lógico; inducción-deducción y síntesis-análisis; para desarrollar el perfil socio-jurídico sirvió de apoyo el análisis histórico-jurídico y el exegético ambos como métodos inherentes a la investigación científico- jurídico. Estructurándose el diseño en tres epígrafes, y notas a modo de conclusiones.

Epígrafe No.1: El Control & la Evaluación de Impacto Ambiental.

Se define en el ordenamiento jurídico cubano, el control, como el conjunto de acciones que se ejecutan para comprobar la aplicación de las políticas del Estado así como el cumplimiento del plan de la economía y su presupuesto³.

Si bien es cierto que la Constitución de la República de Cuba, le confiere a determinado órganos, la potestad de Control, aunque reserva solamente a la Asamblea Nacional del Poder Popular, la facultad de ejercer la más alta fiscalización sobre los órganos del Estado y del Gobierno⁴, tal y como estipula en el artículo 75 inciso p).

Para ejercer el más alto control, la Asamblea Nacional del Poder Popular y el Consejo de Estado, se auxilian de la Contraloría General de la República, creada, al amparo de la Ley No. 107 el 1 de agosto de 2009, cuya función primordial es, propone la política integral del Estado en materia de preservación de las finanzas públicas y el control económico-administrativo, una vez aprobada, dirigir, ejecutar y comprobar su cumplimiento, así como, dirigir metodológicamente y supervisar el sistema nacional de auditoria; ejecutar las acciones que considere necesarias con el fin de velar por la correcta y transparente administración del patrimonio público; prevenir y luchar contra la corrupción⁵.

La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, celebrada en 1972 en Estocolmo, Suecia, si bien es cierto que tuvo sus limitaciones por su marcado carácter antropocentrista, constituyó el primer esfuerzo global para enfrentar los problemas ambientales transfronterizos e internos. Marcó el inicio del Derecho Internacional Ambiental y entre sus logros estuvo el de señalar la amenaza generada por la contaminación industrial y el desarrollo económico sobre el medio ambiente natural, que dejó preocupación para los países desarrollados allí reunidos, porque para los países no desarrollados solamente constituía centro preocupación para ese entonces la pobreza que se cernía sobre ellos.

La Evaluación de Impacto Ambiental constituye un tipo de control a la actividad administrativa sobre los recursos naturales y el medio ambiente. La frase evaluación de impacto ambiental llega a nuestro idioma, al igual que al resto, a partir de la versión literal recogida en la legislación estadounidense denominada National Enviromental Policy Act, en su forma abreviada NEPA (42 U.S.C.A. § 4331 et seq.) de 1969, texto jurídico que constituyó un acto de libertad legislativa, pues puso en vigor por primera vez las políticas y objetivos nacionales para la protección del ambiente. El mismo coadyuvó a la armonía entre las personas y el ambiente, a la vez que promovió los esfuerzos para prevenir o eliminar el daño al medio ambiente, a la biosfera y enriqueció el entendimiento del sistema ecológico y los recursos naturales más importantes para el país.

Esta pauta tratada por le NEPA se asume por todos los ordenamiento interno, es así como se extiende a Alemania (1971), Francia (1976), Holanda, Italia y España (1986), lo que demuestra que la aparición de este instrumento de gestión comienza en los países industrializado, donde con más fuerza se manifestaban el incipiente deterioro del medioambiente, se exhibían además inadecuados patrones de desarrollo y en correspondencia, es donde primero comienza a expresarse el surgimiento de una conciencia en torno a estos temas, que no era visible hacia el Sur donde imperaba pobreza, el hambre y otros problemas concomitantes a la falta de desarrollo.

En América se ha apuntado como primera aparición histórica de evaluación del impacto ambiental, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, Colombia (1974), aunque también se ha advertido que «...la regulación del tema era realmente precaria, lo que conspiró contra las posibilidades de su aplicación exitosa» ^.En sucesión cronológica correspondió luego a Venezuela (1976), México (1978) Brasil (1980-1981), Venezuela (1992), Bolivia (1992), Paraguay (1993), Chile (1993) Hondura (1993) Uruguay (1994).

En África la Evaluación del Impacto Ambiental se reguló y aplica en los países, Ruanda, Sudán y Sudáfrica.

El legislador primero y la doctrina después se han preocupado en precisar lo que se entiende por este tipo de evaluación, EIA en lo sucesivo. Así para LEE, uno de los autores que han profundizado en esta materia una EIA «puede ser definida en su formulación moderna como un proceso por el cual una acción que debe ser aprobada por una autoridad pública y que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio, se somete a una evaluación sistemática cuyos resultados son tenidos en cuenta por la autoridad competente para conceder o no su aprobación «. Según COENEN JORISSEN: «En general el estudio de Impacto Ambiental se puede considerar sobre todo como un procedimiento previo para la toma de decisiones. Sirve para registrar y valorar de manera sistemática y global todos los efectos potenciales de un proyecto con objeto de evitar desventajas para el Medio Ambiente»⁶

Otros conceptos, para Martín Mateo, la evaluación de impacto ambiental es un procedimiento participativo para la ponderación anticipada de las consecuencias ambientales de una prevista decisión de Derecho público⁷.

Para la legislación cubana, la Evaluación del Impacto Ambiental «es el procedimiento que tiene por objeto evitar o mitigar la generación de efectos ambientales indeseables, que serian la consecuencia de planes, programas y proyectos de obras o actividad, mediante la estimación previa de las modificaciones que traerían consigo tales obras o actividades, según proceda, la denegación de la licencia necesaria para realizarlos o su concesión bajo ciertas condiciones. Incluye una información detallada sobre el sistema de monitoreo y el control para asegurar su cumplimiento y las medidas de mitigacion que deben ser consideradas»⁸.

El estudio y análisis de la esencia de las tendencias conceptuales, le permite a la autora, la formulación de un concepto de Evaluación de Impacto Ambiental, entendiéndose como tal; el proceso, que nace en ocasión de la solicitud de licencia ambiental y que tiene como objetivo advertir a la autoridad facultada, sobre los efectos potenciales de una actividad, obra o proyecto, de manera que permita prevenir, minimizar o evitar afectaciones al medio ambiente.

Dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental existe un procedimiento fundamental denominado Estudio de Impacto Ambiental, consistente en la «descripción pormenorizada de las características de un proyecto de obra o actividad que se pretenda llevar a cabo, incluyendo su tecnología, y que se presenta para su aprobación en el marco del proceso de evaluación de impacto ambiental. Debe proporcionar antecedentes fundados para la predicción, identificación e interpretación del impacto ambiental del proyecto y describir las acciones que se ejecutarán para impedir o minimizar los efectos adversos, así como el programa de monitoreo que se adoptará» ⁹.

Los Estudios de Impacto Ambiental solo pueden ser ejecutados por entidades debidamente acreditadas por el CITMA.Para la realización del estudio una o más entidades acreditadas, atendiendo a la naturaleza del proyecto o actividad. En todos los casos el estudio se realiza por una entidad jurídicamente independiente del Titular, siendo este último quien asuma los costos de su realización.

La licencia ambiental, es el documento oficial que autoriza la realización de un proyecto de obra o actividad, lo concede el CITMA, para ejercer el debido control sobre el cumplimiento de la legislación ambiental vigente. Los periodos de solicitud de la misma son: antes de iniciarse la obra o actividad; durante la realización de la

Todo lo anterior nos permitirá hacer una valoración respecto al tratamiento jurídico del proceso de Evaluación del Impacto Ambiental en el ordenamiento interno.

Epígrafe No. 2 El Evaluación de Impacto Ambiental en el contexto jurídico cubano.

El posicionamiento constitucional de la protección del medio ambiente y los recursos naturales constituye por excelencia el precedente de lo que es actualmente el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, la plataforma jurídica, aunque no precisamente bajo esa denominación para ese entonces, pero sí fundamentada en la consideración y previsión del Impacto Ambiental, tal y como lo eran para ese entonces el Reglamento sobre la Planificación Física¹⁰, que tenía como propósito controlar el impacto ambiental desde el proceso de toma de decisiones para ejecución de proyectos de obras e inversiones. Vigilancia que también ejercía el Reglamento para la Evaluación y aprobación de los Proyectos Técnicos de Obra¹¹, de ahí que el control del Impacto Ambiental de la actividad antrópica de las entidades no fuera nuevo, ni para la política de Planeamiento e Inversión, ni para el Ordenamiento Legal en Cuba.

Con la puesta en vigor en la década de los años 80, la Ley de « Protección del Medio Ambiente y del Uso Racional de los Recursos Naturales»¹² se estableció de forma preceptiva la protección del medio ambiente por su valor en sí mismo. Que posteriormente se fortaleció con institucionalidad del año 90 al crearse la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, lo que se conocía por su acrónimo como la COMARNA¹³, que entre sus atribuciones y funciones tenía, la de controlar en el proceso inversionista la evaluación del impacto de las nuevas inversiones al ambiente. Más adelante en 1994 la potestad la exclusiva de aprobar las Evaluaciones de Impacto Ambiental, se le concedió al Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA).

El anterior entramado legislativo sirvió de antecedente básico y fundamento legal al Reglamento para la Realización, Aprobación de las Evaluaciones de Impacto Ambiental y el otorgamiento de Licencias Ambientales, que vio la luz con la Resolución Ministerial número 168, de fecha 15 de septiembre de 1995, norma jurídica que más tarde fue sustituida, por el Reglamento del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante la Resolución número 77 de fecha 28 de julio de 1999, del propio Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, Reglamentos que a pesar de ser novedosos no dejaban de poseer limitaciones pues el impacto ambiental se evaluaba en la etapa pre inversión y si se presentaran impactos negativos de considerable magnitud no prevista inicialmente, entonces en consideración a lo que más conveniente resultara para la protección del medio ambiente disponerse la cancelación o suspensión de la Licencia Ambiental o la realización de las nuevas evaluaciones.

No obstante el actual Reglamento del Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental¹⁴, produce un cambio sustancial respecto a la prevención y evaluación del impacto ambiental porque posibilita que en distintas fase (pre inversión, ejecución y explotación) del proyecto o actividad pueda sea evaluado el impacto al medio ambiente.

El control también se ejerce sobre el impacto ambiental a través de la Ley de Minas¹⁵ para la ejecución de las concesiones mineras y a la inversión extranjera¹⁶

La Evaluación del Impacto Ambiental una mirada en la Ley Del Medio Ambiente.

La Ley Marco «Del Medio Ambiente» aprobada el 11 de julio de 1997, entre sus objetivos prevé regular el desarrollo de las actividades de evaluación, control y vigilancia sobre el medio ambiente. De los principios que sustenta la misma están principio el aprovechamiento racional de los recursos naturales previniendo la generación de impactos negativos sobre sobre el medio ambiente y la introducción en todos los programas, proyectos y planes los requerimientos para la protección del medio ambiente

Entre los proyectos de obras o actividades que deben someterse obligatoriamente al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental Reglamento están:

Presas o embalses, canales de riego, acueductos y obras de drenaje, dragado, u otras que impliquen la desecación o alteración significativa de cursos de agua; Plantas siderúrgicas integradas; Instalaciones químicas o petroquímicas integradas.

Instalaciones destinadas al manejo, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición final de desechos peligrosos; Actividades mineras; Centrales de generación eléctrica, líneas de transmisión de energía eléctrica o sus subestaciones;

Centrales de generación nucleoeléctrica y otros reactores nucleares, incluidas las instalaciones de investigación para la producción y transformación de materiales fisionables y las zonas e instalaciones para la disposición final de los desechos asociados a estas actividades; Construcción de líneas ferroviarias, terraplenes, pedraplenes, rutas, autopistas, gasoductos y oleoductos; Aeropuertos y puertos; Refinerías y depósitos de hidrocarburos y sus derivados; Instalaciones para la gasificación y licuefacción de residuos de hidrocarburos; Instalaciones turísticas, en particular las que se proyecten en ecosistemas costeros; Instalaciones poblacionales masivas; Zonas francas y parques industriales; Agropecuarias, forestales, acuícolas y de maricultivo, en particular las que impliquen la introducción de especies de carácter exótico, el aprovechamiento de especies naturales de difícil regeneración o el riesgo de la extinción de especies: Cambios en el uso del suelo que puedan provocar deterioros significativos en este o en otros recursos naturales o afectar el equilibrio ecológico; Colectores y emisores de efluentes sanitarios urbanos; Perforación de pozos de extracción de hidrocarburos ; Hospitales y otras instalaciones de salud; Obras relativas a la biotecnología, productos y procesos biotecnológicos ; Rellenos sanitarios ; Cementerios y crematorios ; Obras o actividades en áreas protegidas no contempladas en sus planes de manejo; Industria azucarera y de sus derivados; Industrias metalúrgicas, papeleras y de celulosa, de bebidas, lácteas y cárnicas, cementeras y automotoras; Cualesquiera otras que tengan lugar en ecosistemas frágiles, alteren significativamente los ecosistemas, su composición o equilibrio o afecten el acceso de la población a los recursos naturales y al medio ambiente en general.

La importancia de la Evaluación de Impacto Ambiental, radica en que asegura que los potenciales impactos ambientales, sean previstos en etapa temprana del diseño y la planificación del proyecto mediante la identificación de las medidas para la prevención, control, rehabilitación y la compensación de los posibles impactos negativos, así como la presentación de alternativas que eviten o minimicen al máximo, para la toma de decisiones. También permite examinar en qué medida el proyecto puede ocasionar impactos a las comunidades, a otros proyectos de desarrollo social y al medio ambiente en general. Y propicia la evaluación y la valoración económica de los efectos ambientales previstos y el costo de la reducción de los efectos ambientales negativas.

Según los tipos y categorías de proyectos o actividades, someten a Evaluación de Impacto Ambiental, lo nuevos proyectos de obras o actividad, la expansión o modificación proyectos de obras o actividad existentes que proyectos de obras o actividad requieran del empleo de materia o fuentes de energía para el caso de reanimación productivas actividades actualmente detenidas que abarcan los cambios tecnológicos actualmente detenidos y en general todo lo que signifique variación significativa que pueda ocasionar impacto ambiental. Las obras o proyectos que generen un impacto negativo de significación. Se le exige la realización también al reinicio de obra o actividad cuya suspensión o clausura definitiva, dispuesta por la autoridad competente en virtud de la aplicación de la legislación ambiental, como consecuencia de la comisión de contravenciones ambientales.

El proceso de evaluación de impacto ambiental comprende, la solicitud de la licencia ambiental, estudio de impacto ambiental, en los casos que proceda, la evaluación propiamente dicha a cargo del Ministerio de Ciencia, Tecnológica y Medio Ambiente (CITMA) y otorgamiento o no de la licencia ambiental.

Son Autoridades responsables del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en el Sistema Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, el Centro de Inspección y Control Ambiental, perteneciente a la Oficina de Regulación Ambiental y Control de la Seguridad Nuclear (ORASEN) y las Delegaciones Territoriales. A cargo de estas Autoridades Ambientales en correspondencia con sus respectivas instancias está el otorgamiento o el rechazo de la solicitud de Licencia Ambiental

Otros tipos de Controles Ambientales.

Bajo otras denominaciones existen otros tipos de controles ambientales, a otras actividades que pueda producir daños o introducir modificaciones, graves al medio ambiental y que están sujetas al otorgamiento de la correspondiente Autorización por ejemplo: el Acceso a la Diversidad Biológica; el Cumplimiento de los compromisos contraídos por la Republica de Cuba en la convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres; el Turismo de Naturaleza; el Manejo Integral de Desechos Peligrosos; la Prohibición de la emisión de forma deliberada a la atmósfera de las sustancias agotadoras de la capa de ozono en el sector de la refrigeración las que deben recuperarse con fines reciclados o destrucción durante revisión, mantenimiento y reparación de equipos o antes de su desmontaje y desmantelamiento mediante técnicas generalmente aceptadas favorables al medio ambiente; las autorizaciones de Seguridad Biológicas.

Epígrafe No.3 Consecuencia Jurídica de la Evaluación de Impacto Ambiental.

El pronunciamiento respecto a la Evaluación de Impacto Ambiental constituye un acto de trámite de carácter jurídico-administrativo, vinculante para el Titular del proyecto o actividad quedando obligado a establecer mecanismos de autocontrol que garantice el cumplimiento de las medidas impuestas, pues una vez otorgada la Licencia Ambiental la Autoridad Responsable queda obligada a verificar el cumplimiento de las medidas, las condiciones y los requisitos impuestos en las licencias, los permisos y las autorizaciones

A diferencia del Estudio de Impacto Ambiental que no es impugnable, contra la decisión adoptada por la Autoridad Responsable, otorgando o denegando la Licencia Ambiental, le asiste el derecho al Titular de establecer Recurso de Apelación, dentro del término de diez días posteriores a su notificación ante la Autoridad competente para resolver este tramite, contra la Resolución de segunda instancia no cabe recurso alguno en la vía administrativa quedando expedita la vía Judicial.

No obstante el Titular afectado y en los casos que resulte procedente puede en la vía administrativa, interponer un proceso extraordinario de Revisión contra la decisión definitiva que adopte la Autoridad Responsable.

La vía Judicial para la solución de conflictos de contenido Ambiental

Son competentes la Salas de los Económico de los Tribunales Provinciales Populares y la Sala de lo de los Económico del Tribunal Supremo Popular para conocer y resolver los litigios que surjan con motivo del incumplimiento de las regulaciones sobre la protección del medio ambiente y los recursos naturales, o relacionado con los daños ambientales, resultantes de actividades económicas desarrolladas relacionas por personas jurídicas y naturales cubanas o extranjeras, en el territorio nacional, comprendidas las aguas

Compete también a esta vía las acciones resarcitorias o de cumplimiento para la preservación del medio ambiente y la protección de los recursos naturales que se promuevan por personas jurídicas o naturales cubanas o, en su caso por el Ministerio de Ciencia Tecnología y Medio Ambiente, la Fiscalía General de la República o el Ministerio de la Agricultura, este último en materia de Patrimonio Forestal.

Notas a modo de Conclusiones

Ciertamente la Evaluación de Impacto Ambiental, como instrumento de Control de la actividad de los Órganos de la Administración del Estado, constituye una herramienta eficaz para la evitación o minimización de los impactos negativos al medio ambiente. No obstante a pesar de poder evaluar el impacto ambiental en las diferentes fases, en la práctica mayormente se realiza en la fase antes de iniciarse la obra o actividad; las otras dos fases (ejecución y explotación) es insignificantemente despreciable su realización.
En la actualidad la Evaluación del Impacto Ambiental, debe pasar a estadio superiores en la previsión del impacto al medio ambiente, requiriendo para ello de profunda experticia, fundamentada en los más novedosos y actuales resultados de la ciencia y el desarrollo tecnológico, que permita ampliar el margen de la certeza respecto a la evitación o minimización del daño al medio ambiente.

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Ley 81/97 Del Medio Ambiente

Ley 77 / 95 De la Inversión Extranjera

Ley 109/ 2007 De la Contraloría General de la República

Decretos Leyes

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(Concordado y Actualizado)

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